Insaes: conheça a proposta e os riscos que sua criação representa para o Inep e a educação brasileira – parte 1/2

País que tem INEP não improvisa com INSAES

País que tem INEP não improvisa com INSAES

O que é o Insaes?

O governo pretende criar uma autarquia vinculada ao Ministério da Educação (MEC) para realizar a supervisão, a regulação e a avaliação da educação superior. Assim, se aprovado o projeto de lei nº 4.372, de 31 de agosto de 2012, o Instituto Nacional de Supervisão e Avaliação da Educação Superior (Insaes) viria a assimilar integralmente as atuais atribuições da Secretaria de Regulação e Supervisão da Educação Superior do Ministério da Educação (Seres/MEC) e algumas do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep).

Além de retirar do Inep as atribuições relativas à avaliação e à constituição de bancos de dados e indicadores da educação superior, o projeto do Insaes também reduz o alcance das avaliações educacionais atualmente realizadas pelo Inep em todos os níveis da Educação, inclusive da educação básica. Pelo projeto, o Inep deixaria de realizar “avaliações educacionais” e poderia fazer apenas “avaliações da aprendizagem”.

Se criado, o Insaes contaria com seis diretorias e 550 cargos. Os servidores da Seres/MEC e o quadro técnico do Inep que atua na avaliação e produção de dados e informações sobre educação superior seriam automaticamente redistribuídos (transferidos) para a nova autarquia.

O projeto de lei tramita no Congresso Nacional em regime de urgência.

 

O que o governo espera com o Insaes?

No texto que acompanha o projeto de lei, o governo apresenta seus argumentos para a criação do Insaes. Segundo ele, apesar dos “significativos avanços empreendidos no que se refere à qualidade na educação superior”, ainda seria necessário promover alterações na atual estrutura do MEC, a fim de “atingir e manter o elevado padrão de qualidade na educação superior”. Nessa linha, o documento aponta uma iminente inviabilização da capacidade operacional do Ministério em regular e supervisionar a crescente oferta de vagas em nível superior.

O governo propõe, então, a criação do Insaes como uma forma de integrar em um único órgão as atividades de supervisão, regulação e avaliação da educação superior com vistas a “otimizar recursos”, “integrar processos” e “constituir a avaliação como um referencial básico para a regulação e supervisão”.

O governo não informa o que espera com a redução do alcance das avaliações educacionais do Inep, e nem tampouco justifica por que o Instituto deveria se limitar a realizar testes para a avaliação da aprendizagem, sem mais poder realizar estudos, pesquisas ou avaliações das políticas educacionais.

O governo também não explica por que incluiu nas atribuições do Insaes a certificação de entidades beneficentes que atuam na área da educação básica. O projeto de lei não traz nenhum elemento que permita compreender como e com quais informações ou instrumentos a nova autarquia poderia cumprir tal papel.

 

O Insaes seria uma autarquia ou uma agência?

O projeto de lei dispõe que o Insaes seria uma autarquia. No entanto, essa nova autarquia apresentaria atribuições de uma agência reguladora sem, contudo, possuir uma estrutura ou um arcabouço jurídico para atuar enquanto tal. Por isso, seus críticos afirmam que ele seria uma “agência atípica”, na medida em que, embora se fale em autonomia, a escolha de seus dirigentes ficaria inteiramente a cargo do Executivo Federal e não se prevê a criação de conselhos ou de mecanismos que garantam maior participação externa ou controle social. Em suma, o Instituto surgiria desprovido de estrutura e mecanismos apropriados para realizar uma atividade regulatória à altura das agências públicas.

 

Existe regulação da educação superior no Brasil?

Ao contrário do que deixam transparecer os argumentos dos que defendem a criação do Insaes, já existe regulação da educação superior no Brasil e está atualmente a cargo da Secretaria de Regulação e Supervisão da Educação Superior (Seres/MEC). Anteriormente, era essa uma das atribuições da Secretaria de Educação Superior (SESu/MEC).

O governo admite a necessidade de aprimorar as estruturas de regulação e supervisão da educação superior. No entanto, o enfrentamento às insuficiências na regulação da educação superior não requer, necessariamente, uma nova estrutura burocrática. Poderia passar, por exemplo, pelo fortalecimento institucional da Seres/MEC, que acumula atualmente mais de 17 mil processos pendentes (de abertura, recredenciamento de cursos etc.). Restaria saber se, de fato, a melhor maneira de se dar cabo a este problema seria a criação de uma autarquia.

Os defensores do projeto apontam que a falta de um plano de carreira atrativo no MEC torna inviável à Seres/MEC constituir um corpo técnico consistente e tecnicamente habilitado para cumprir suas funções. Certamente por isso, cerca de metade dos artigos do projeto de lei do Insaes versam sobre as carreiras de seus servidores.

Sem deixar de reconhecer a importância de se fortalecer a regulação da educação superior brasileira, cabe perguntar se ela deva se dar ao lado do enfraquecimento institucional do Inep e de toda a avaliação educacional brasileira.

 

É recomendável que avaliação e regulação estejam juntas em uma mesma instituição?

Certamente não. Regulação e avaliação são atividades de naturezas distintas, de certa maneira complementares, mas também conflitantes e que exigem, para o seu bom funcionamento, independência de uma em relação à outra. Por serem ambas atividades de grande importância, é preciso afastar todo risco de que uma prevaleça sobre a outra ou de que eventuais deficiências em uma delas produza efeitos limitadores na outra. A supervisão, por sua vez, é atividade precipuamente ligada à regulação.

A regulação não pode ser pautada por eventuais limites do processo de avaliação, assim como a avaliação deve poder mostrar as eventuais deficiências ou fragilidades que a regulação gerar. No entanto, se colocadas juntas em uma mesma instituição, a avaliação correria sério risco de ser posta em segundo plano, condicionada à regulação, numa relação de subalternidade, e, por conseguinte, veria suas finalidades serem funcionalmente limitadas. Em tal caso, a avaliação deixaria de exercer a tensão imprescindível para o aprimoramento da regulação e da supervisão, tornando-se algo de caráter acessório.

Esse cenário, por si só bastante crítico, pode ser ulteriormente agravado com o fato de o projeto de lei desconsiderar que a avaliação possui propósitos que vão além das finalidades da regulação e supervisão. A avaliação deve primar pela busca permanente da qualidade e, para isso, deve também promover a cultura da autoavaliação. Não por acaso, por meio da coordenação do Inep, o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (Sinaes), instituído pela Lei nº 10.861/2004, gera informações que são utilizadas pelas Instituições de Ensino Superior para orientação da sua eficácia institucional e efetividade acadêmica e social; pelos órgãos governamentais para orientar políticas públicas e pelos estudantes, pais de alunos, instituições acadêmicas e pelo público em geral para orientar suas decisões quanto à realidade dos cursos e das instituições.

Embora seja desejável que regulação e avaliação transcorram de maneira articulada, tal articulação não pode implicar limitações funcionais e nem tampouco uma relação de subalternidade estrutural. Tanto a regulação quanto a avaliação requerem garantias para ser devidamente preservadas e, com isso, serem mais bem estruturadas para fazer frente a eventuais pressões indevidas e, em todos os casos, garantir a lisura e a transparência dos processos e assegurar a eficácia e o Interesse Público.

A Nota Técnica nº 1, de 26 de fevereiro de 2015, elaborada pelo Gabinete da Presidência do Inep para subsidiar os debates junto ao Ministério da Educação, assevera que atividades de regulação e avaliação, por suas próprias naturezas, devem ser executadas em organizações distintas. Por conseguinte, sugere alterações de texto de modo a fazer com que o novo Instituto se detenha a fazer a supervisão da educação superior, sem que do Inep sejam retiradas as suas atuais atribuições.

Segue parte 2/2 

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