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Insaes: conheça a proposta e os riscos que sua criação representa para o Inep e a educação brasileira – parte 1/2

País que tem INEP não improvisa com INSAES

País que tem INEP não improvisa com INSAES

O que é o Insaes?

O governo pretende criar uma autarquia vinculada ao Ministério da Educação (MEC) para realizar a supervisão, a regulação e a avaliação da educação superior. Assim, se aprovado o projeto de lei nº 4.372, de 31 de agosto de 2012, o Instituto Nacional de Supervisão e Avaliação da Educação Superior (Insaes) viria a assimilar integralmente as atuais atribuições da Secretaria de Regulação e Supervisão da Educação Superior do Ministério da Educação (Seres/MEC) e algumas do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep).

Além de retirar do Inep as atribuições relativas à avaliação e à constituição de bancos de dados e indicadores da educação superior, o projeto do Insaes também reduz o alcance das avaliações educacionais atualmente realizadas pelo Inep em todos os níveis da Educação, inclusive da educação básica. Pelo projeto, o Inep deixaria de realizar “avaliações educacionais” e poderia fazer apenas “avaliações da aprendizagem”.

Se criado, o Insaes contaria com seis diretorias e 550 cargos. Os servidores da Seres/MEC e o quadro técnico do Inep que atua na avaliação e produção de dados e informações sobre educação superior seriam automaticamente redistribuídos (transferidos) para a nova autarquia.

O projeto de lei tramita no Congresso Nacional em regime de urgência.

 

O que o governo espera com o Insaes?

No texto que acompanha o projeto de lei, o governo apresenta seus argumentos para a criação do Insaes. Segundo ele, apesar dos “significativos avanços empreendidos no que se refere à qualidade na educação superior”, ainda seria necessário promover alterações na atual estrutura do MEC, a fim de “atingir e manter o elevado padrão de qualidade na educação superior”. Nessa linha, o documento aponta uma iminente inviabilização da capacidade operacional do Ministério em regular e supervisionar a crescente oferta de vagas em nível superior.

O governo propõe, então, a criação do Insaes como uma forma de integrar em um único órgão as atividades de supervisão, regulação e avaliação da educação superior com vistas a “otimizar recursos”, “integrar processos” e “constituir a avaliação como um referencial básico para a regulação e supervisão”.

O governo não informa o que espera com a redução do alcance das avaliações educacionais do Inep, e nem tampouco justifica por que o Instituto deveria se limitar a realizar testes para a avaliação da aprendizagem, sem mais poder realizar estudos, pesquisas ou avaliações das políticas educacionais.

O governo também não explica por que incluiu nas atribuições do Insaes a certificação de entidades beneficentes que atuam na área da educação básica. O projeto de lei não traz nenhum elemento que permita compreender como e com quais informações ou instrumentos a nova autarquia poderia cumprir tal papel.

 

O Insaes seria uma autarquia ou uma agência?

O projeto de lei dispõe que o Insaes seria uma autarquia. No entanto, essa nova autarquia apresentaria atribuições de uma agência reguladora sem, contudo, possuir uma estrutura ou um arcabouço jurídico para atuar enquanto tal. Por isso, seus críticos afirmam que ele seria uma “agência atípica”, na medida em que, embora se fale em autonomia, a escolha de seus dirigentes ficaria inteiramente a cargo do Executivo Federal e não se prevê a criação de conselhos ou de mecanismos que garantam maior participação externa ou controle social. Em suma, o Instituto surgiria desprovido de estrutura e mecanismos apropriados para realizar uma atividade regulatória à altura das agências públicas.

 

Existe regulação da educação superior no Brasil?

Ao contrário do que deixam transparecer os argumentos dos que defendem a criação do Insaes, já existe regulação da educação superior no Brasil e está atualmente a cargo da Secretaria de Regulação e Supervisão da Educação Superior (Seres/MEC). Anteriormente, era essa uma das atribuições da Secretaria de Educação Superior (SESu/MEC).

O governo admite a necessidade de aprimorar as estruturas de regulação e supervisão da educação superior. No entanto, o enfrentamento às insuficiências na regulação da educação superior não requer, necessariamente, uma nova estrutura burocrática. Poderia passar, por exemplo, pelo fortalecimento institucional da Seres/MEC, que acumula atualmente mais de 17 mil processos pendentes (de abertura, recredenciamento de cursos etc.). Restaria saber se, de fato, a melhor maneira de se dar cabo a este problema seria a criação de uma autarquia.

Os defensores do projeto apontam que a falta de um plano de carreira atrativo no MEC torna inviável à Seres/MEC constituir um corpo técnico consistente e tecnicamente habilitado para cumprir suas funções. Certamente por isso, cerca de metade dos artigos do projeto de lei do Insaes versam sobre as carreiras de seus servidores.

Sem deixar de reconhecer a importância de se fortalecer a regulação da educação superior brasileira, cabe perguntar se ela deva se dar ao lado do enfraquecimento institucional do Inep e de toda a avaliação educacional brasileira.

 

É recomendável que avaliação e regulação estejam juntas em uma mesma instituição?

Certamente não. Regulação e avaliação são atividades de naturezas distintas, de certa maneira complementares, mas também conflitantes e que exigem, para o seu bom funcionamento, independência de uma em relação à outra. Por serem ambas atividades de grande importância, é preciso afastar todo risco de que uma prevaleça sobre a outra ou de que eventuais deficiências em uma delas produza efeitos limitadores na outra. A supervisão, por sua vez, é atividade precipuamente ligada à regulação.

A regulação não pode ser pautada por eventuais limites do processo de avaliação, assim como a avaliação deve poder mostrar as eventuais deficiências ou fragilidades que a regulação gerar. No entanto, se colocadas juntas em uma mesma instituição, a avaliação correria sério risco de ser posta em segundo plano, condicionada à regulação, numa relação de subalternidade, e, por conseguinte, veria suas finalidades serem funcionalmente limitadas. Em tal caso, a avaliação deixaria de exercer a tensão imprescindível para o aprimoramento da regulação e da supervisão, tornando-se algo de caráter acessório.

Esse cenário, por si só bastante crítico, pode ser ulteriormente agravado com o fato de o projeto de lei desconsiderar que a avaliação possui propósitos que vão além das finalidades da regulação e supervisão. A avaliação deve primar pela busca permanente da qualidade e, para isso, deve também promover a cultura da autoavaliação. Não por acaso, por meio da coordenação do Inep, o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (Sinaes), instituído pela Lei nº 10.861/2004, gera informações que são utilizadas pelas Instituições de Ensino Superior para orientação da sua eficácia institucional e efetividade acadêmica e social; pelos órgãos governamentais para orientar políticas públicas e pelos estudantes, pais de alunos, instituições acadêmicas e pelo público em geral para orientar suas decisões quanto à realidade dos cursos e das instituições.

Embora seja desejável que regulação e avaliação transcorram de maneira articulada, tal articulação não pode implicar limitações funcionais e nem tampouco uma relação de subalternidade estrutural. Tanto a regulação quanto a avaliação requerem garantias para ser devidamente preservadas e, com isso, serem mais bem estruturadas para fazer frente a eventuais pressões indevidas e, em todos os casos, garantir a lisura e a transparência dos processos e assegurar a eficácia e o Interesse Público.

A Nota Técnica nº 1, de 26 de fevereiro de 2015, elaborada pelo Gabinete da Presidência do Inep para subsidiar os debates junto ao Ministério da Educação, assevera que atividades de regulação e avaliação, por suas próprias naturezas, devem ser executadas em organizações distintas. Por conseguinte, sugere alterações de texto de modo a fazer com que o novo Instituto se detenha a fazer a supervisão da educação superior, sem que do Inep sejam retiradas as suas atuais atribuições.

Segue parte 2/2 

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Insaes: conheça a proposta e os riscos que sua criação representa para o Inep e a educação brasileira – parte 2/2

País que tem INEP não improvisa com INSAES

O Insaes garantiria maior eficiência nos processos de avaliação de cursos?

O Inep investe no aprimoramento permanente de seus processos e cumpre, com rigor, qualidade e transparência, as metas estipuladas no terreno da avaliação da educação superior, a saber: avaliações de cursos, institucionais (para o credenciamento e o recredenciamento de instituições, a autorização de abertura de cursos) e de estudantes. Tratam-se de processos continuamente analisados e aperfeiçoados em articulação e supervisão da Comissão Nacional de Avaliação da Educação Superior (Conaes).

Nada indica que os processos avaliativos, realizados com reconhecida qualidade pelo Inep, possam ser aprimorados pelo Insaes. Ademais, causa preocupação o fato de o projeto de lei em questão não considerar a existência do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (Sinaes).

Em funcionamento há mais de 10 anos, o Sinaes é o marco legal definidor de um conjunto de medidas centrais para o bom funcionamento da avaliação da educação superior brasileira. Executadas coordenadamente pelo Inep, tais medidas se desdobram a partir de três eixos principais: a avaliação das instituições, dos cursos e do desempenho dos estudantes. Deste modo, o Sistema avalia todos os aspectos que giram em torno do ensino, da pesquisa, da extensão, da responsabilidade social, do desempenho dos alunos, da gestão da instituição, do corpo docente, das instalações e de vários outros aspectos. O Sistema conta com uma série de instrumentos complementares: autoavaliação, avaliação externa, Exame Nacional de Desempenho dos Estudantes (Enade), avaliação dos cursos de graduação e instrumentos de informação (Censo da Educação Superior e o cadastro de estudantes, docentes, dados de cursos, infraestrutura etc.).

Diante de uma estrutura de tamanha envergadura e complexidade, não deixa de ser preocupante o fato de o projeto do Insaes mostrar-se omisso em relação ao Sinaes. Uma omissão que às vezes se transforma em contradição, especialmente quando o projeto trata da avaliação in loco.

Os proponentes da nova autarquia defendem a retirada da avaliação institucional da educação superior da alçada do Inep porque, no Insaes, passaria a existir a possibilidade de haver um servidor em cada equipe de avaliação in loco. Dessa forma, eles negligenciam que o Sinaes é pautado pelo princípio da avaliação entre pares. Ademais, ainda que fosse imprescindível a presença de um servidor em cada equipe de avaliação in loco, não seria suficiente – mais razoável e mais eficaz – equipar o Inep para tal ofício?

Até o momento, não foi apresentado nenhum argumento plausível para que a avaliação e a produção de dados e informações da educação superior deixem de ser atribuições do Inep e passem a integrar uma estrutura responsável por atribuições  funcional e estruturalmente distintas.

 

O Insaes restringiria o processo de financeirização e desnacionalização da educação superior brasileira ou representaria um freio ao processo de concentração de instituições privadas em poucas mãos (oligopolização)?

Não necessariamente. O fato de o projeto de lei do Insaes prever que o novo Instituto ficaria responsável por autorizar previamente aquisições, fusões ou incorporações de empresas não representa uma barreira automática à financeirização e desnacionalização da educação superior e nem tampouco estabelece impedimentos à oligopolização do setor. O projeto não redefine as regras para tais transações e nem tampouco altera as normas relativas ao regime de propriedade de Instituições de Ensino Superior.

 

Quais seriam os impactos do Insaes sobre o Inep?

O Insaes levaria o Inep a um quadro de fragilidade institucional e à consequente redução da sua capacidade em contribuir com dados, indicadores e ulteriores subsídios indispensáveis para a formulação e a implementação de políticas de educação e para o aprimoramento do debate educacional brasileiro.

Isso se evidencia, em primeiro lugar, pela imediata retirada do Instituto de suas atribuições relativas à avaliação de cursos e instituições, bem como da realização do Censo da Educação Superior e produção de indicadores nessa área.

Além de retirar as competências do Inep no terreno da avaliação da educação superior, o projeto de lei extrapola o mérito da criação do Insaes: o seu artigo 47 altera o artigo 1º da Lei nº 9.448/1997 (a Lei do Inep), restringindo a sua missão institucional. Por meio dele, substituem-se todas as menções à “avaliação educacional” por “avaliação da aprendizagem”. Trata-se de uma imprecisão conceitual, operacionalmente inconsistente, que, na prática, retira do Inep todas as suas possibilidades de realizar estudos, pesquisas e avaliação da educação em geral.

O Inep ficaria sem respaldo legal para atuar na avaliação institucional das escolas e dos sistemas de ensino, na contextualização dos resultados educacionais e na avaliação de modalidades educacionais, tais como a Educação Indígena ou Especial.

O Inep ficaria impedido de cumprir aquilo que lhe cabe no Plano Nacional de Educação (Lei nº 13.005/2014). Teria dificuldades para publicar estudos para aferir a evolução no cumprimento das metas estabelecidas no Plano e de contribuir para a criação e bom funcionamento do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica. Também deixaria de poder desenvolver estudos e de realizar o acompanhamento regular dos investimentos e custos por aluno da educação básica e superior pública, em todas as suas etapas e modalidades. Não poderia também colaborar com a formulação das ações relativas ao Custo Aluno-Qualidade.

O Projeto do Insaes, portanto, não reduz apenas o escopo e o alcance das avaliações atualmente empreendidas pelo Inep, mas também compromete as possibilidades de a União dotar-se de instrumentos próprios e precisos para aferir a qualidade da educação, bem como a eficácia, a eficiência e a efetividade de suas políticas. Por sua vez, o país seria privado das possibilidades de se valer de um conjunto de informações essenciais para o seu desenvolvimento.

Diante disso, a Nota Técnica nº 001/2015 do Gabinete da Presidência do Inep aponta:

“No momento em que o Inep caminha para a ampliação de sua pesquisa e avaliação de modo a melhor subsidiar o poder público e a sociedade brasileira e o Plano Nacional de Educação, a proposta de redação [do projeto de lei do Insaes] vem justamente no sentido contrário e restringe a atuação do Instituto. (…) a sociedade espera [do Inep] justamente o contrário: uma avaliação mais ampla, não só do aprendizado, mas de fatores indispensáveis ao sucesso escolar, desde a formação de professor, a atuação dos gestores ou a infraestrutura escolar etc.” (pág. 8).

Ao lado dessa retirada de funções, por força do artigo 8º do projeto de lei, o Inep perderia uma quantidade expressiva de servidores, automaticamente redistribuídos para o Insaes. Para além do fato de que o projeto nem sequer definir o quantitativo ou a natureza das atribuições do corpo técnico que seria recrutado, essa redistribuição automática prejudicaria a capacidade técnica do Instituto e agravaria o quadro de insuficiência de servidores, vivenciado pelo Inep há anos e apontado em notas técnicas da Coordenação Geral de Pessoas do Inep.

Essa redistribuição de servidores implicaria também a automática perda de cargos no Inep. Esta perda afetaria as possibilidades de promoção funcional nas carreiras do Instituto, tornando-as menos atrativas e agravando o atual quadro de evasão de servidores. Além disso, combinado com o Decreto nº 8.150/13, que regulamenta as carreiras do Inep, o projeto de lei do Insaes, ao levar à diminuição do número de cargos, poderá, como efeito perverso, impedir a entrada de novos servidores por concurso para as vagas remanescentes no Inep por período superior a 20 anos.

Tal perda de quadros, além de um forte impacto nas vidas de cada um dos servidores redistribuídos, representaria graves perdas de saberes específicos e especializados indispensáveis para se pensar e aprimorar todas as atividades desempenhadas pelo Inep e também geraria efeitos negativos no clima organizacional do Instituto, percebido como alvo de desmonte. Sem poder realizar concursos por mais de 20 anos, o Inep terá não apenas seu funcionamento comprometido, como também suas possibilidades de sobrevivência.

A Nota Técnica do Gabinete da Presidência do Inep recomenda a manutenção dos servidores do quadro Inep e sugere a assinatura de acordos de cooperação para a transferência de tecnologias, sem perdas de força de trabalho.

Os servidores do Inep reconhecem a necessidade de o Estado aprimorar constantemente a regulação e a avaliação da educação superior. No entanto, o bom funcionamento desses processos exige que ocorram em estruturas organizacionais distintas e independentes uma da outra.

O fortalecimento da regulação e da supervisão da educação superior brasileira não pode implicar o enfraquecimento institucional do Inep, nem tampouco pode tornar inviáveis a avaliação educacional brasileira e a produção de informações estratégicas para o país.

 

Para saber mais:

CÂMARA DOS DEPUTADOS. A avaliação, a regulação da educação superior e a criação do Insaes: notas sobre o projeto de lei nº 4.372, de 2012. Ricardo Rezende Chaves Martins. Brasília, out./2012. Disp. em: bit.ly/1xXTzSp

NUNES, Edson; FERNANDES, Ivanildo; ALBRECHT, Julia. O INSAES como agência reguladora atípica: análise a partir do PL n° 4.372/2012. Documento de Trabalho, n. 104. Observatório Universitário, Rio de Janeiro, out./2012. Disp. em: bit.ly/1G58rkC

Link do projeto de lei do Insaes: bit.ly/1BQESMX

Plano Nacional de Educação (Lei nº 13.005/14): bit.ly/1NE7LSh

Lei do Inep (Lei nº 9.448/97): bit.ly/1F6oSYj

Decreto nº 6.317 (que dispõe sobre as missões do Inep etc.): bit.ly/1BRibsc

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Insaes: o que o Inep tem a ver com isso?

Desde agosto de 2012, tramita pelas comissões da Câmara dos Deputados o projeto de lei (PL) nº 4.372, que cria o Instituto Nacional de Supervisão e Avaliação da Educação Superior (Insaes). Trata-se de uma autarquia federal, vinculada ao MEC, responsável pela supervisão, regulação e avaliação da educação em nível superior, assimilando atribuições de duas principais instituições: a Secretaria de Regulação e Supervisão da Educação Superior (Seres/MEC) e o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep). Instigado pelas consequências que o Insaes teria sobre o Inep, o movimento de servidores tem se ocupado de refletir sobre a seguinte questão: como o projeto do Insaes afeta o Inep enquanto instituto de pesquisa e avaliação em educação?

Para o Inep, a primeira decorrência da aprovação do Insaes é a retirada da nossa atribuição de avaliar as instituições e cursos em nível superior, além de perdermos também servidores e vagas. Como se essas mudanças não fossem, por si só, suficientemente preocupantes, acrescenta-se a ausência de uma justificativa plausível para tal. Argumentou-se retirar a avaliação da educação superior de nossa alçada porque, no Insaes, existiria a possibilidade de haver um servidor para cada equipe de avaliação in loco. Se for esse o problema, por que não equipar o Inep, e em particular a Diretoria de Avaliação da Educação Superior, para tal ofício? Qual é a razão de destituir nosso Instituto de uma atividade que tem sido realizada com excelência, cuja qualidade é amplamente reconhecida?

Ao lado dessa perda de atribuições, o PL do Insaes, em seu artigo 47, efetua substituições na Lei nº 9.448/97 (Lei do Inep). Em todas as menções à “avaliação educacional”, tanto em nível básico quanto em nível superior, passaríamos a responder apenas pela “avaliação da aprendizagem educacional”. Por mais que essa alteração se adeque à redução de funções no que tange a avaliação institucional, essa mudança potencialmente afeta as atividades realizadas pela Diretoria de Avaliação da Educação Básica e pela Diretoria de Estudos Educacionais, ao limitar o escopo do processo avaliativo por nós realizado, enfatizando a aplicação de testes cognitivos em detrimento de uma compreensão mais abrangente de avaliação. A título de exemplo, essa mudança desobriga o Inep de avaliar escolas e sistemas educacionais, além de comprometer nossa participação na avaliação de políticas públicas e no monitoramento do Plano Nacional de Educação.

Ademais, em seu artigo 3º, o PL do Insaes atribui a este a competência de “constituir e gerir um sistema público de informações cadastrais de instituições, cursos, docentes e discentes da educação superior”, tarefa essa que usurpa também a responsabilidade do Inep pela realização do Censo da Educação Superior, que se encontra sob o encargo da Diretoria de Estatísticas Educacionais. Em outras palavras, o Insaes afeta, em diferentes graus, todas as diretorias finalísticas do Inep e compromete a execução de suas missões.

Em paralelo à análise de mérito do projeto de lei, é necessário atentar para a maneira como a proposta do Insaes tem sido conduzida: não tem havido amplo diálogo com entidades da sociedade civil e os esclarecimentos acerca da real necessidade de criação dessa autarquia são escassos ou, quando existentes, implausíveis. Nem sequer o Inep se posicionou oficialmente, mesmo quando cobrado em carta aberta emitida pelos servidores em janeiro de 2014. Soma-se a esse cenário o fato do projeto ter acumulado, até o momento, quatro Requerimentos de Urgência. O último desses requerimentos, de autoria do Sr. Anthony Garotinho, foi aprovado em 03 de março de 2015 e, desde então, alterou o regime de tramitação do projeto de lei. Em suma, pela magnitude das alterações provocadas, o PL do Insaes traz inúmeros questionamentos que parecem estar sendo sistemática e intencionalmente negligenciados pelas autoridades que o têm defendido.

É essencial que nós, servidores do Inep, nos inteiremos sobre essa questão e estejamos dispostos a lutar em prol do fortalecimento do nosso Instituto. Como parte disso, reivindicamos com urgência que seja aberto, pela presidência do Inep, um debate franco e democrático para o aprofundamento da discussão a respeito dos efeitos do Insaes sobre o Inep. Reiteramos, também, que é imprescindível que a gestão se manifeste oficialmente sobre esse projeto, a partir de posicionamento construído coletivamente e com amplo esclarecimento e debate. É inadiável, portanto, que o Inep se engaje na discussão sobre o Insaes e que os servidores sejam parte desse processo.

Grupo de Trabalho – Autonomia do Inep
Associação dos Servidores do Inep (Assinep)

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